Babel (2001). Cildo Meireles. En Tate Modern, Londres (Reino Unido).
| Autor: Marcelo Alvarado Lincopi Es abogado y estudiante del Magíster en Políticas Públicas de la Universidad Católica de Chile. | Cada octubre la Ley de Presupuestos vuelve al centro de la deliberación pública y se suele discutir brevemente con el lenguaje de la comunidad epistémica formada en las escuelas de economía y negocios hasta que la realidad social y las disputas políticas aprietan el asunto al punto de demostrar la poca neutralidad que tiene cualquier decisión presupuestaria. Sin ir más lejos, como afirmó John F. Kennedy, el gobierno [federal] es del pueblo y el presupuesto es un reflejo de sus necesidades. Pese a la amplitud en el debate – al menos en lo que a las y los juristas nos interesa – se ha obviado la cantidad de potestades normativas y el diseño institucional detrás del régimen presupuestario. Esto es llamativo toda vez que, además de ser un asunto de regulación constitucional a nivel local, en otras latitudes de la tradición jurídica continental, como en España y Alemania, se ha venido a identificar la legislación presupuestaria como una especie de planificación de los ingresos y gastos del Estado, cuestión que, por supuesto, tiene cabida en la comprensión de los frenos y contrapesos, con sus estructuras institucionales y reparto de competencias. | En esta columna nos interesa, en primer lugar, reconstruir el diseño institucional que ordena las potestades normativas en materia presupuestaria en Chile, esto es, el reparto de competencias entre el Presidente y el Congreso a nivel constitucional, legal y reglamentario. En segundo lugar, nos interesa dar cuenta de la jurisprudencia reciente del Tribunal Constitucional, que en los últimos años ha dictado sentencias sobre el régimen presupuestario, y de los límites constitucionales de la legislación presupuestaria. | El diseño normativo de las finanzas públicas | El diseño constitucional es asimétrico en favor del poder ejecutivo, puesto que el artículo 65 de la Constitución le entrega la iniciativa exclusiva en la administración financiera y presupuestaria al Presidente de la República, y el artículo 67 también le reserva la estimación de ingresos, los que el Congreso no puede aumentar ni disminuir, lo cual resulta plausible ante una institucionalidad que le entrega competencias técnicas al Ministerio de Hacienda en la estimación de ingresos a través de análisis econométricos. En cuanto al gasto, la Constitución limita al Congreso Nacional la posibilidad reducirlos en la discusión parlamentaria del proyecto de ley presupuestaria, con la amplísima excepción de los gastos de la legislación permanente. A ello se suma otra disposición de relevancia en la concentración de poderes presupuestarios en el Presidente de la República, el artículo 69 de la Constitución, puesto que excluye la posibilidad de la presentación de indicaciones legislativas que no tengan relación con las ‘‘ideas matrices’’ del proyecto, el cual, como dijimos, es de iniciativa exclusiva del Presidente. Se trata de una de las reglas de clausura del sistema de competencias del sistema presidencial reforzado en Chile. | Al mismo tiempo, este diseño se corroe en una capa legal y reglamentaria de la que depende buena parte de la institucionalidad presupuestaria. Así, el Decreto Ley N°1.263 (1975) define el presupuesto, establece la anualidad de su establecimiento y replica la noción de las ideas matrices. A su vez, el Decreto Supremo 854 (2004) estableció el particular orden de la legislación presupuestaria en partidas, capítulos, programas, subtítulos, ítems, asignaciones y glosas, y desde el 2003 en el Congreso opera una Comisión Especial Mixta para negociar las tensiones anuales de la legislación presupuestaria. | El DL N°1.263, o Ley de Administración Financiera del Estado, establece buena parte de lo que el poder ejecutivo puede hacer una ley de presupuestos una vez aprobada, y no la Constitución. El sistema de administración financiera comprende, entre otros, al Congreso Nacional, al Poder Judicial y a la Contraloría (CGR), además de, en general, los servicios e instituciones de la administración. Mandata a la Dirección de Presupuestos (DIPRES) la competencia para orientar y regular el proceso de formulación presupuestaria, como también la competencia para evaluar y supervisar la ejecución del gasto público, sin perjuicio de las atribuciones de la CGR. Si cabe alguna duda, es este mismo DL autoriza al ejecutivo a ordenar el pago de las sumas para el cumplimento de sentencias ejecutoriadas, la devolución de impuestos, el pago de la deuda pública y en general otros gastos de previsión social (art. 28). Se trata de una ‘‘ley’’ de bases que sustenta la potestad reglamentaria de ejecución en materia presupuestaria, y fija los marcos de la Ley de Presupuestos de cada año. | En cuanto a la Ley de Presupuestos, su fuente evidentemente legal, pero se trata de ‘‘una ley; una ley especial (…) mucho más que una ley’’ (STC Rol 1.867-2010, c.26), un instrumento esencial de política económica que planifica las finanzas públicas anuales. Su vigencia, como se ha dicho, es anual, su carácter es especial, sus glosas son normas jurídicas de naturaleza legal, y son esencialmente transitorias (STC Rol 9.869-2020, c.45). | Las potestades normativas que prevén ejecución anual no están exentas de controversias. Como subraya el profesor Sebastián Soto, la ley de presupuesto es de alguna manera maleable en manos del poder ejecutivo. Así, desde 1997 el TC ha aceptado que el ejecutivo tiene la competencia para modificar la ley mediante decretos (STC Rol 254-1997, cc. 19, 24-28; Soto, 2020, pp. 190-192), radicando dicha práctica en una poderosísima DIPRES, la cual podría alterar las asignaciones y glosas por la vía reglamentaria (Soto, 2024, p. 14). Esto genera una notable asimetría en la distribución de competencias presupuestarias, y demuestra el notable poder en manos del Presidente de la República y, de manera subsecuente, la distribución asimétrica de competencias en materia presupuestaria, lo que ha venido a ser interpretado comúnmente como un ethos normativo conforme al cual en materia de finanzas públicas es el Congreso Nacional el órgano sujeto a límites constitucionales. | La jurisprudencia del Tribunal Constitucional (TC) | El razonamiento del tribunal constitucional establece que la Ley de Presupuestos tiene un contenido propio, el cálculo de ingresos y la habilitación de gastos anuales, al que se vinculan normas de ejecución financiera solo si guardan relación directa con la materia (STC Rol 15.981-24, c. 35; STC Rol 5.735-2018, c. 26). Así, todo lo demás que sea ajeno a esta definición de contenido propio debería tramitarse por la vía legislativa general. | He de poner relevancia en la descripción de la línea jurisprudencial con el control de las ‘‘ideas matrices’’ de la disposición constitucional contenida en el artículo 69, que el TC ha referido a la Ley de Presupuestos desde la STC Rol 1-1972 (Salazar, 2025, p. 195). Esta toma forma en el año 2017, en el cual el TC declaró que una cláusula introducida a la ley de presupuestos era contraria ‘‘a la letra y espíritu’’ del artículo 69 al ‘‘introducir regulaciones permanentes en una normativa especial como lo es la referida a la ley de presupuestos’’ (STC Rol 4.118-2017, c. 21). La fórmula canónica consiste en que no puede utilizarse la vía financiera para innovar en contraste con las leyes vigentes (STC Rol 5.735-2018, c.27; STC Rol 7.896-2019, c. 14; STC Rol 9.869-2020, c.96). En este sentido, es plausible encontrar dos fuentes de límites formales: (i) la iniciativa exclusiva del Presidente; (ii) las ideas matrices, pero solo una razón material o en el fondo, la cual consiste en que una ley transitoria y especial, como la Ley de Presupuestos, no puede invadir lo que ha sido regulado por la legislación permanente. | En el mismo espíritu, la sentencia del TC Rol 15.981-24 (2025) acogió los requerimientos presentados por un grupo de parlamentarios/as contra dos artículos y once glosas de la Ley de Presupuestos 2025, fijados así tras indicaciones legislativas de parlamentarios del actual oficialismo, entre ellas, una disposición que suspendía por un año el ingreso de nuevas solicitudes de espacios costeros marinos de pueblos originarios (regulación indígena conocida por la ‘ley Lafkenche’). Se trató, en definitiva, de una forma de regular una política pública de naturaleza legal por medio de la legislación anual de presupuestos. Ante esto, el TC partió argumentando que el artículo 67 inc. 2° de la Constitución impide alterar los gastos establecidos en leyes permanentes, y concluyó que no puede legislarse de forma permanente con ocasión del presupuesto anual, ni menos imponer reglas que impliquen desconocer la ‘‘plena armonía’’ entre la legislación vigente y la norma anual (cc. 34 y 35). Más todavía, respecto de una glosa que ampliaba las facultades de querella del Instituto Nacional de Derechos Humanos, el Tribunal agregó que una modificación así, ‘‘aunque sólo incida en la anualidad’’, solo puede hacerse modificando la respectiva ley (c. 106). A renglón seguido, la misma tendencia es ubicable en la sentencia del TC Rol 17.159-25 (2025), donde se declaró la inconstitucionalidad de una disposición de la Ley de Presupuestos 2026, introducida por parlamentarios de la oposición, que condicionaba el decreto de sitios prioritarios de la Ley N°21.600, de Biodiversidad y Áreas Protegidas, a la previa dictación de un reglamento. El TC volvió a reiterar el mismo criterio (cc. 17-18), con lo cual se afirma que subordinar un mecanismo de legislación permanente a un acto administrativo equivale a una práctica normativa inconstitucional. Algo similar ocurrió en el control preventivo del reajuste del sector público, donde el TC eliminó una indicación que alteraba la Ley N°18.918 por no guardar relación directa con las ideas matrices del Mensaje (STC Rol 17.307-26, cc. 47-49). | Cabe resaltar que las sentencias anteriores comparten el rasgo de haber declarado la inconstitucionalidad de disposiciones de la Ley de Presupuestos cuyo origen yace en el Congreso Nacional. En esa medida, hasta aquí, el límite parece funcionar como un freno netamente al poder legislativo. Sin embargo, la línea es bastante amplia y se refiere a la imposibilidad de establecer, mediante la legislación anual del presupuesto, modificaciones a leyes permanentes. Así, el alcance parece no quedar solamente en la cuestión formal sobre la iniciativa y la prohibición de innovar del Congreso, sino también en un rasgo de la ley de presupuestos ensimisma. | Los fallos un tanto más antiguos dan una pista invaluable en esta dirección. En la sentencia del TC Rol 7.896-2019 se evaluó la constitucionalidad de una glosa de la Ley de Presupuestos 2020 que eximía a ciertos embalses de ingresar al SEIA, y esta fue incorporada por el Presidente de la República. El TC en ese entonces declaró la disposición parcialmente inconstitucional y dispuso que ‘‘ni los parlamentarios ni el Presidente de la República pueden infringir el artículo 69 constitucional, por consiguiente, les está vedado incorporar a las glosas reglas que no digan relación con materias presupuestarias’’ (c.16). | Una reflexión sobre la Ley de Presupuestos 2027. Autonomías constitucionales y Estado social mínimo: a tomarse enserio el presupuesto | La lección que queda de esta exposición es que la doctrina del Tribunal Constitucional, en la revisión de la constitucionalidad de la legalidad presupuestaria, también es aplicable al Presidente de la República y no consiste tan solo en una limitación al Congreso, cuestión que debería ser evidente en un sistema tan asimétrico de distribución de competencias financieras. En síntesis, la regla conforme a la cual no es plausible innovar sobre la legislación permanente mediante la Ley de Presupuestos no se apoya en la identidad institucional de quien innova, sino en la naturaleza anual, especial, transitoria, de procedimiento abreviado y con un contenido acotado según el mandato constitucional que irroga la Ley de Presupuestos. | Según se ha informado en la prensa, el Ministerio de Hacienda en el proyecto de ley ha incorporado glosas que condicionan la administración de recursos de organismos con autonomía constitucional. El fiscal nacional, Ángel Valencia, afirmó que un grupo de estas glosas no sería compatible con nuestro ordenamiento constitucional (24horas, 16/10/2026), y también se ha reportado que el desglose de recursos a equipos especializados quedaría sujeto a la visación previa de la DIPRES, con topes específicos a horas extra, viáticos y capacitación (Meganoticias, 15/10/2026). A su vez la presidenta del SERVEL, Pamela Figueroa, también planteó que la ejecución presupuestaria que propone el gobierno podría afectar la estructura y la autonomía constitucional del servicio electoral (Meganoticias, 15/10/2026). | No es mi objetivo zanjar en esta columna si esas glosas vulneran la Constitución, y el tenor de ellas será lo decisivo para un eventual control. Lo que sí resulta teóricamente relevante es el modo de conflicto entre los órganos constitucionales, cuyos estatutos yacen en la Constitución y en leyes de carácter permanente, y el Presidente de la República con ocasión de la discusión de la Ley de Presupuestos. En función de este contexto, resulta relevante la determinación conceptual de aquello de la legislación permanente que no debe ser innovado o modificado por la legislación presupuestaria anual. | El proyecto para 2027 llega a nuestros escritorios con una notable autorización del endeudamiento público, reajustes y recortes. Es necesario hacer notar que parte importante del minimalista Estado social chileno, aquel que reside frágilmente en las políticas públicas como la gratuidad de la educación superior, el plan AUGE y la PGU, descansa en la legislación presupuestaria. | BIBLIOGRAFÍA | Soto Velasco, Sebastián (2020): “La participación del Congreso Nacional en las modificaciones a la Ley de Presupuestos”, Revista de Derecho (Valdivia), vol. XXXIII, n° 1, pp. 185-207. Soto Velasco, Sebastián (2024): “La Dirección de Presupuestos: en la sala de máquinas del presidencialismo chileno”, Revista Chilena de Derecho y Ciencia Política, vol. 15, n° 1, pp. 1-32. Salazar Pizarro, Sebastián (2025): “Análisis comparativo de la jurisprudencia constitucional española y chilena sobre el Contenido Material de las Leyes de Presupuestos: una aproximación desde el slow comparison”, Estudios Constitucionales, vol. 23, n° 2, pp. 181-210. | JURISPRUDENCIA | Tribunal Constitucional, Rol 1-1972, 19 de enero de 1972. Tribunal Constitucional, Rol 254-1997, 26 de abril de 1997. Tribunal Constitucional, Rol 1.867-2010, 30 de diciembre de 2010. Tribunal Constitucional, Rol 4.118-2017, 15 de diciembre de 2017. Tribunal Constitucional, Rol 5.735-2018, 22 de enero de 2019. Tribunal Constitucional, Rol 7.896-2019, 26 de diciembre de 2019. Tribunal Constitucional, Rol 9.869-2020, 18 de enero de 2021. Tribunal Constitucional, Rol 15.981-24, 9 de enero de 2025. Tribunal Constitucional, Rol 17.159-25, 18 de diciembre de 2025. Tribunal Constitucional, Rol 17.307-26, 30 de enero de 2026. |
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