La mejora regulatoria permanente en la Ley Marco de Autorizaciones Sectoriales (por Camila Astorga)

 

 

 

 Relativiteit (1953), M.C. Escher. Museo Escher in Het Paleis 

Por Camila Astorga, abogada Universidad de Chile. LL.M. y MPP UC Berkeley.

 

I. Introducción

La discusión pública en torno a los permisos sectoriales se ha centrado, comprensiblemente, en los plazos: cuánto demora un permiso, qué ocurre si la Administración no responde, cómo se reduce la carga burocrática para quien busca emprender. La ley N° 21.770, que establece una Ley Marco de Autorizaciones Sectoriales (en adelante, “LMAS” o “ley N° 21.770”), responde a esas preguntas con normas mínimas de procedimiento y tramitación paralela, plazos máximos y técnicas habilitantes alternativas, entre otras herramientas que tienden a la celeridad del procedimiento sectorial [1]. Pero la ley también tiene una dimensión menos visible y, a mi juicio, de mayor relevancia y alcance. La LMAS ordena al Estado realizar una modernización constante de las autorizaciones sectoriales y crea una arquitectura institucional permanente para revisar y mejorar su diseño. Para ello, obliga a someter cada autorización sectorial a un test de seis criterios [2], cuyo resultado se traduce en ajustes normativos concretos y en medidas de gestión para el fortalecimiento de las capacidades institucionales.

Esta dimensión forma parte del objeto mismo de la ley. Su artículo 1, inciso segundo, dispone que la LMAS busca promover la productividad, el crecimiento y la inversión mediante la creación de “mecanismos para la modernización de las autorizaciones y el progresivo tránsito hacia una regulación estandarizada y simplificada para la habilitación de proyectos o actividades”. Esa modernización debe resguardar los derechos de quienes solicitan una autorización, mediante normas que definan el proceder de la Administración “para su actuación válida y pronta”, considerando los riesgos asociados, otorgando mayor certeza jurídica y aumentando la transparencia de los procedimientos.

Este trabajo sostiene que la principal innovación institucional de la LMAS no consiste únicamente en agilizar procedimientos, sino en establecer un sistema permanente de mejora regulatoria que articula diagnóstico técnico, coordinación política, implementación y rendición de cuentas. Cuando el Ejecutivo enfrenta problemas de diseño de autorizaciones sectoriales, la ley ofrece un cauce ordinario de coordinación: una dimensión técnica, radicada en la Oficina de Autorizaciones Sectoriales e Inversión (OASI); una dimensión política, articulada mediante el Comité de Autorizaciones Sectoriales e Inversión (Comité) y, cuando corresponda, sus subcomités especializados; y una dimensión institucional, expresada en el ciclo de la Estrategia para la Modernización de Autorizaciones Sectoriales. La creación de esta arquitectura, sin embargo, no asegura su utilización efectiva. Esa distancia entre institucionalidad prevista en la ley e institucionalidad operativa constituye el problema central de este análisis.

II. La mejora regulatoria como problema institucional

La literatura sobre mejora regulatoria o better regulation ha insistido en que la calidad de la regulación no depende solo del contenido de cada norma, sino también de los procesos e instituciones que la producen y la revisan (Radaelli y De Francesco, 2007; Baldwin, Cave y Lodge, 2012). Desde esta perspectiva, una agenda de simplificación que descansa exclusivamente en la voluntad de cada ministerio tiende a fragmentarse, pues cada sector revisa lo propio, con sus prioridades y tiempos, y los problemas que cruzan competencias quedan sin dueño. Como el diseño institucional no facilita la coordinación entre ministerios, esta se logra caso por caso y a un alto costo en términos de gestión política. En Chile, este diagnóstico ha sido formulado de manera explícita: la experiencia nacional de mejora regulatoria se ha caracterizado por “iniciativas fragmentadas, aisladas y desconectadas”, impulsadas por distintos gobiernos y, muchas veces, sin éxito (García-Huidobro, García y Carrasco, 2024, 6). La doctrina ha advertido, además, el desarrollo inorgánico de las estrategias regulatorias y la ausencia de una política regulatoria que las articule (Muñoz Vicuña y Muñoz Vicuña, 2022).

La LMAS puede leerse como una respuesta a ese problema institucional. Asigna a órganos determinados la tarea de evaluar, diagnosticar, recomendar, decidir y dar seguimiento a la modernización de las autorizaciones, y vincula entre sí dichas tareas. En ese sentido, su diseño recoge varias de las recomendaciones del Consejo de la OCDE sobre Política y Gobernanza Regulatoria: el compromiso al más alto nivel político con la calidad regulatoria, la existencia de instituciones encargadas de supervisar dicha política y la revisión sistemática del stock regulatorio vigente (OCDE, 2012; Muñoz Vicuña, 2025, 58).

III. La dimensión técnica: la OASI conduce la agenda de modernización

La primera pieza del cauce es la OASI, órgano funcionalmente desconcentrado de la Subsecretaría de Economía y Empresas de Menor Tamaño (art. 40). La ley le encarga mantener una visión general y sistémica de la regulación sectorial, velar por la razonabilidad de los regímenes de autorización y promover la eliminación de barreras innecesarias (art. 40, inciso segundo).

Lo decisivo, para efectos de este trabajo, es que la ley entrega a la OASI un papel central en la programación técnica de la modernización. Los diagnósticos que deben realizar los órganos sectoriales, al menos cada tres años, recaen sobre las autorizaciones y técnicas habilitantes “que determine la Oficina” (art. 59). Es la OASI la que fija, para cada ejercicio de mejora regulatoria, los lineamientos sobre el contenido y la periodicidad de esos diagnósticos, identifica anualmente los órganos que deberán someterse al proceso, el objeto de cada análisis y los ámbitos de competencia que serán revisados, y establece la programación para el año siguiente (art. 62) [3]. 

Los diagnósticos que deben realizar los órganos sectoriales no son discrecionales. Deben examinar sus autorizaciones conforme a criterios de no discriminación, necesidad, proporcionalidad, evaluación de riesgo, costo-efectividad y simplicidad (art. 61), y concluir de manera fundada si corresponde eliminarlas, sustituirlas por técnicas habilitantes alternativas o simplificar sus procedimientos (art. 63). Con esos insumos, la OASI elabora el Reporte para la Modernización de Autorizaciones Sectoriales, que contiene propuestas de modificaciones normativas y de gestión institucional, basadas en evidencia (principalmente proveniente de la plataforma digital SUPER) y en una ponderación de costos y beneficios (art. 65). Si el reporte recomienda suprimir o reemplazar autorizaciones cuyos procedimientos administrativos consideran instancias de oposición, publicidad o participación de terceros, debe someterse previamente a consulta ciudadana (art. 66). Este diseño sigue los principios de la OCDE para la revisión del stock regulatorio: incorporar la revisión ex post como parte permanente del ciclo regulatorio, asegurar una cobertura integral a lo largo del tiempo y basarla en evidencia (Muñoz Vicuña, 2025, 63).

La función técnica de la OASI se proyecta además sobre la producción normativa del Ejecutivo. El artículo 72 obliga al ministerio de origen a comunicar a la OASI los proyectos de ley y los actos administrativos de alcance general que contengan normas sobre autorizaciones sectoriales o se refieran a materias de la Estrategia. A ello se suma la facultad de proponer al Presidente de la República las modificaciones legales y reglamentarias necesarias para implementar la Estrategia (art. 41 N° 18). La OASI dispone así de un mecanismo de conocimiento y articulación de iniciativas normativas relevantes, aunque el deber de comunicación no constituye una aprobación previa ni desplaza las competencias de los ministerios.

IV. La dimensión política: el Comité de Autorizaciones Sectoriales e Inversión y su modalidad de subcomité especializado

La segunda pieza es el Comité de Autorizaciones Sectoriales e Inversión, instancia de coordinación y colaboración entre los órganos de la Administración vinculados al otorgamiento de autorizaciones (art. 46). Su diseño responde a una exigencia clásica del derecho administrativo: la coordinación, entendida como la “ordenada disposición del esfuerzo del grupo a fin de conseguir la unidad de acción en la persecución de un propósito común” (Cordero Vega, 2015, 204). Lo integran los subsecretarios de Economía y Empresas de Menor Tamaño, que lo preside, de Hacienda y del Interior. La Jefatura de la OASI participa con derecho a voz y actúa como su Secretaría Técnica (arts. 47 y 51). La asistencia de los subsecretarios no puede delegarse (art. 47, inciso final), lo que asegura que las decisiones se adopten al nivel político que corresponde, conforme a la recomendación de la OCDE de comprometer la política de calidad regulatoria al más alto nivel (Muñoz Vicuña, 2025, 64).

La separación entre conducción técnica y coordinación política responde también a la naturaleza de las decisiones regulatorias. Suprimir, sustituir o simplificar una autorización puede exigir ponderar objetivos públicos distintos —como seguridad, protección ambiental, patrimonio cultural y desarrollo productivo—, cuya conciliación no es exclusivamente técnica. La OASI puede aportar evidencia y recomendaciones, mientras que la coordinación entre autoridades políticas permite encauzar decisiones.

El diseño del Comité es modular. En sesiones ordinarias, al menos semestrales, define acciones de coordinación, hace seguimiento de sus compromisos y determina la organización de Subcomités Especializados (art. 48). En sesiones ampliadas, al menos anuales, además de la composición nuclear, participan las subsecretarías con competencia en autorizaciones o en técnicas habilitantes alternativas, y pueden acordarse medidas transversales (art. 49).

Para una materia específica, la modalidad pertinente es el Subcomité Especializado. Cuando sea necesario tratar una materia en particular, de competencia de una o más subsecretarías, la Jefatura de la OASI convoca a un subcomité integrado por los subsecretarios con competencia en ella, al que pueden sumarse jefaturas de servicio y funcionarios técnicos (art. 50). El subcomité puede acordar medidas sectoriales, evaluar las recomendaciones de los Reportes que se relacionen con sus competencias y definir medidas concretas para implementarlas, las que se incorporan a la Estrategia (art. 50, inciso segundo).

La convocatoria corresponde a la Jefatura de la OASI, “según lo determinado por el Comité en sesión ordinaria” (art. 50), y es en esa sesión donde se determina la organización de los subcomités (art. 48). El camino, entonces, tiene dos pasos: primero, la materia debe llegar a una sesión ordinaria para que el Comité acuerde la creación del subcomité temático (cuestión que, por ley, puede ser sugerida por la OASI); luego, la propia OASI lo convoca. Este diseño ofrece una alternativa institucional a la creación de mecanismos paralelos y puede favorecer la coherencia de la coordinación política, siempre que sea efectivamente utilizado.

V. La dimensión institucional: la Estrategia como instrumento de implementación y rendición de cuentas

El Reporte de la OASI se presenta al Comité en sesión especialmente convocada, en la que este define o actualiza la Estrategia para la Modernización de Autorizaciones Sectoriales: el conjunto de acciones de corto, mediano y largo plazo destinadas a materializar las modificaciones normativas y medidas de gestión necesarias (art. 67) para el progresivo tránsito hacia una regulación estandarizada y simplificada (art. 1, inciso segundo).

La Estrategia no está concebida como un documento meramente declarativo. La ley establece tres mecanismos que sujetan su definición y ejecución a deberes de justificación, actuación y rendición de cuentas, sin garantizar por sí mismos la aprobación de una modificación normativa determinada. Primero, el Comité debe justificar mediante un informe público las recomendaciones del Reporte de la OASI que no incorpore en la Estrategia (art. 67, incisos tercero y cuarto). Segundo, los ministerios y órganos sectoriales deben impulsar las modificaciones e implementar las medidas incorporadas en la Estrategia, rendir cuenta de sus avances ante la OASI y el Comité y, si no pueden implementarlas, justificarlo ante el Comité en sesión especial (art. 68). Tercero, la Jefatura de la OASI da cuenta del cumplimiento de la Estrategia ante el Congreso Nacional (art. 68, inciso final), y los diagnósticos, reportes y estrategias se publican permanentemente en la plataforma del Sistema de Información Unificado de Permisos Sectoriales, SUPER (art. 71).

En términos de la literatura de mejora regulatoria, se trata de un mecanismo de “cumplir o explicar” en que la ley no obliga a seguir cada recomendación técnica, pero hace costoso apartarse de ella sin fundamento.

A ello se agrega una evaluación quinquenal de la propia ley, con propuestas de mejora normativa, que la OASI debe presentar al Presidente de la República y a las comisiones de Economía de ambas cámaras (art. 73). La ley previó el detalle del primer balance. Durante el tercer año contado desde su publicación, esto es, entre septiembre de 2027 y septiembre de 2028, la OASI deberá evaluar los resultados de la aplicación de la LMAS y presentar un informe de avance a las comisiones de Economía de ambas cámaras (art. 25° transitorio). Ese informe debe dar cuenta, al menos, del estado de los decretos con fuerza de ley y reglamentos que implementan la ley, entre ellos el del proceso de modernización continua; del cumplimiento de las obligaciones de los órganos sectoriales, incluida la emisión de los informes de diagnóstico del primer ejercicio; de las normas sectoriales dictadas o modificadas para aplicarla, y, cuando corresponda, de propuestas de modificación legal. Será la primera oportunidad para evaluar formalmente si el cauce de mejora regulatoria funciona.

VI. Los desafíos para la institucionalización efectiva de la mejora regulatoria

La LMAS establece un cauce para resolver problemas regulatorios concretos vinculados a autorizaciones sectoriales, pero no lo declara exclusivo. El artículo 72 impone un deber de comunicación a la OASI, no de aprobación previa, y la facultad de proposición de la OASI opera sin perjuicio de las facultades propias de los ministerios (art. 41 N° 18). Por ello, utilizar preferentemente esta arquitectura no significa transformar a la OASI en una autoridad de aprobación de todas las decisiones sectoriales, sino aprovechar un mecanismo de coordinación sin desconocer la distribución legal de competencias.

Un segundo límite es que la eficacia del cauce depende de su implementación, como lo demuestra el primer ejercicio de mejora regulatoria. Mediante el Decreto Exento N° 236, de 1 de diciembre de 2025, el Ministerio de Economía dio inicio al primer diagnóstico previsto en el artículo 13° transitorio, que comprendía 13 autorizaciones de siete órganos sectoriales, escogidas por su rol habilitante en proyectos de inversión o por ser críticas y de uso recurrente: el permiso para excavaciones arqueológicas, antropológicas y paleontológicas, del Consejo de Monumentos Nacionales; el permiso para la caza o captura de especies protegidas y el informe favorable para construcciones fuera de los límites urbanos, del Servicio Agrícola y Ganadero; el otorgamiento y la modificación de concesiones marítimas, y la paralización y caducidad de concesiones de acuicultura, de la Subsecretaría para las Fuerzas Armadas; la concesión de uso oneroso, las servidumbres y los permisos para explorar y explotar aguas subterráneas en inmuebles fiscales, de la Subsecretaría de Bienes Nacionales; el Informe de Mitigación de Impacto Vial, de la Subsecretaría de Transportes; el Informe Favorable para la Construcción, del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, y la autorización de pesca de investigación y la aprobación de los informes de seguimiento de las áreas de manejo de recursos bentónicos, de la Subsecretaría de Pesca y Acuicultura. Los informes de diagnóstico debían entregarse en febrero de 2026, plazo que luego se extendió hasta junio de ese año.

A la fecha de elaboración de este artículo, no se ha identificado información pública suficiente sobre los resultados del primer ejercicio ni sobre su eventual incorporación a un Reporte de la OASI o a la Estrategia. Esta falta de información pública no permite concluir, por sí sola, que el trabajo administrativo se haya interrumpido, pero dificulta verificar su continuidad, resultados y seguimiento. El caso ilustra la diferencia entre establecer legalmente un ciclo de mejora regulatoria y hacerlo visible y operativo mediante decisiones y productos institucionales verificables.

VII. Conclusión: de la institucionalidad creada a la institucionalidad utilizada

La organización compartimentada del Estado dificulta abordar problemas regulatorios que atraviesan competencias sectoriales. Frente a esa dificultad, la LMAS establece una arquitectura permanente: la OASI programa y articula el trabajo técnico; el Comité y, cuando corresponde, sus subcomités especializados, proporcionan un espacio de coordinación política; y la Estrategia organiza medidas y obligaciones de seguimiento y rendición de cuentas, entregando la dimensión institucional. Esta distribución no sustituye las atribuciones propias de los ministerios ni hace exclusivo el cauce establecido por la ley.

La diferencia decisiva es la que existe entre institucionalizar jurídicamente la mejora regulatoria y convertirla en una práctica efectiva de gobierno. Para ello se requieren capacidades técnicas para producir diagnósticos basados en evidencia, coordinación política para resolver prioridades divergentes y seguimiento público de las decisiones y de su implementación. La ausencia de información accesible sobre el primer ejercicio de diagnóstico muestra, al menos, la necesidad de fortalecer la trazabilidad y publicidad del proceso.

En consecuencia, el Ejecutivo debiera utilizar la institucionalidad de modernización continua de la LMAS como cauce ordinario para revisar el diseño de autorizaciones sectoriales, recurrir a los subcomités especializados cuando la materia lo justifique y asegurar la publicación oportuna de diagnósticos, reportes, decisiones y avances de la Estrategia. La contribución de la ley reside en ofrecer la posibilidad de sustituir la coordinación coyuntural por una política de mejora regulatoria permanente, verificable y sostenida en el tiempo.

NOTAS

[1] La LMAS define el procedimiento sectorial como el “procedimiento administrativo, iniciado a solicitud de parte, destinado al otorgamiento de una autorización sectorial” (art. 5 N° 12).

[2] Los criterios son: no discriminación, necesidad, proporcionalidad, evaluación de riesgo, costo-efectividad y simplicidad (art. 61).

[3] Para el primer ejercicio de diagnóstico, la ley encargó al Ministerio de Economía fijar, mediante decreto exento, los lineamientos generales y los órganos sectoriales sometidos al proceso (art. 13° transitorio).

BIBLIOGRAFÍA

Robert Baldwin, Martin Cave y Martin Lodge (2012). Understanding Regulation: Theory, Strategy, and Practice (2.ª ed.). Oxford University Press.

Luis Cordero Vega (2015). Lecciones de Derecho Administrativo. Thomson Reuters.

Decreto Exento N° 236 (2025). Establece lineamientos generales para el desarrollo del primer ejercicio de diagnóstico de modernización de autorizaciones establecido en el literal a) del artículo 60, de la ley N° 21.770, y los órganos sectoriales que se someterán a dicho proceso. Ministerio de Economía, Fomento y Turismo, 1 de diciembre de 2025.

Luis Eugenio García-Huidobro, José Francisco García y Edesio Carrasco (2024). Permisología sectorial ante el Congreso: examen crítico y propuestas de mejora. Puntos de Referencia N° 690. Centro de Estudios Públicos.

Ley N° 21.770 (2025). Establece una Ley Marco de Autorizaciones Sectoriales e introduce modificaciones a los cuerpos legales que indica. Diario Oficial, 29 de septiembre de 2025.

Diego Muñoz Vicuña y Pablo Muñoz Vicuña (2022). Una revisión de las principales estrategias regulatorias y su implementación en Chile. Revista de Derecho Aplicado LLM UC, 10, 1-46.

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OCDE (2012). Recommendation of the Council on Regulatory Policy and Governance. OECD Publishing.

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Claudio M. Radaelli y Fabrizio De Francesco (2007). Regulatory Quality in Europe: Concepts, Measures and Policy Processes. Manchester University Press.

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