La simplificación administrativa: tres generaciones normativas (por Paula Bagioli)

 

Salvador Dalí (1931). La persistencia de la memoria. En MoMA, Nueva York. 

 Escrito por Paula Bagioli Coloma, profesora de derecho administrativo de la Pontificia Universidad Católica de Chile y de la Universidad del Desarrollo

 Quien ha intentado iniciar un proyecto en Chile conoce la experiencia que hoy se resume bajo el nombre de “permisología”, con permisos que se multiplican, se superponen y tardan años en resolverse, con la incertidumbre y los costos que esa espera impone. A ese diagnóstico respondió la Ley N° 21.770, publicada el 29 de septiembre de 2025, que establece una Ley Marco de Autorizaciones Sectoriales. Aunque se ha insistido que la dictación de esta ley buscó, entre otros fines, la simplificación de los procedimientos administrativos, este objetivo no es novedad alguna si se mira hacia atrás, puesto que el concepto de “simplificación administrativa” se encuentra inserto en nuestro ordenamiento jurídico administrativo desde hace por lo menos cuarenta años, como se precisará.

Para hablar de simplificación administrativa conviene comenzar por el concepto. Según la Real Academia Española, simplificar significa “hacer más sencillo, más fácil o menos complicado algo”. Llevada esa idea al procedimiento administrativo, que es el camino que la Administración debe recorrer para emitir sus actos, simplificar importa contar con cauces más sencillos, más fáciles y menos complicados para llegar a una decisión. Para la doctrina española, un procedimiento administrativo es fácil y sencillo cuando se ha depurado de pasos que nada aportan y solo demoran la decisión, lo que no exige quitarle potestades a la Administración, sino ordenar el modo en que las ejerce (Aguado i Cudolà, 2001, 46). A su vez, un procedimiento administrativo es poco complicado cuando su regulación exige a los ciudadanos y a las empresas solo aquello que tiene una razón de ser, liberándolas de requisitos y papeleos cuyo peso resulta desmedido frente al fin que se persigue (Tornos Mas, 2000, 41-42).

De este modo, la simplificación se relaciona directamente con los principios de eficacia y eficiencia, pues cuando el camino se acorta la Administración cumple igualmente sus fines, y el trámite cuesta menos tiempo y recursos tanto para esta como para quien lo solicita (Aguado i Cudolà, 2001, 47). Esa vinculación está recogida en nuestro derecho positivo desde 1986, ya que la Ley N° 18.575 consagró la eficiencia y la eficacia entre los principios que rigen a la Administración del Estado y dispuso, en su artículo 8, que los órganos deben actuar “procurando la simplificación y rapidez de los trámites”, agregando que “los procedimientos administrativos han de ser ágiles y expeditos, sin más formalidades que las que establezcan las leyes y reglamentos.”. La simplificación, entonces, quedó escrita en nuestras bases generales hace ya cuatro décadas, según se anunció, y no como una simple declaración o recomendación, sino como un mandato dirigido a los órganos de la Administración.

La preocupación gubernativa por materializar el deber de simplificación también precede al cambio de siglo. En 1992, el gobierno del Presidente Aylwin, ingresó al Congreso Nacional un proyecto de ley de bases de los procedimientos administrativos que no prosperó (Boletín Nº 683-06), y en 1998 el Instructivo Presidencial N° 014 ordenó a los servicios públicos comprometerse a simplificar o eliminar, dentro del plazo de un año, aquellos trámites considerados excesivamente complejos, burocráticos o innecesarios, atendido el especial valor que los usuarios asignaban a los tiempos de atención de la Administración del Estado. Sobre esa base, el Mensaje de octubre del año 2000, que dio origen a la Ley de Bases de los Procedimientos Administrativos( la LBPA) hizo explícito el diagnóstico al proponerse ajustar los plazos de la Administración a los tiempos del mercado, institucionalizando plazos máximos de actuación y regulando los efectos de su vencimiento a través del silencio administrativo.

Ahora bien, el impulso decisivo del legislador llegó, con todo, por una vía menos amable. Las crisis de probidad de los años 2002 y 2003, los casos conocidos como Coimas y MOP-Gate, generaron un amplio consenso político sobre la necesidad de reformas estructurales, que materializó en los “Acuerdos político-legislativos para la modernización del Estado, la transparencia y la promoción del crecimiento”, suscritos el 30 de enero de 2003. Su eje de gestión pública incluyó, con ese preciso nombre, la simplificación de procedimientos administrativos, comprometiendo acelerar la tramitación del proyecto que “estandariza y simplifica los procedimientos en la administración pública”, junto con reducir los plazos de los trámites y evitar la permanencia de solicitudes sin respuesta.

Menos de cuatro meses después, el 29 de mayo de 2003, se publicó la Ley N° 19.880, la LBPA, y ese mismo año vieron la luz la Ley N° 19.882, conocida como ley de alta dirección pública, y la Ley N° 19.886, de compras públicas, mientras la agenda de transparencia contenida en el mismo acuerdo culminaría más tarde en la Ley N° 20.285, sobre acceso a la información pública, y en la Ley N° 20.730, que reguló el lobby. El discurso presidencial del 21 de mayo de 2003 refleja bien el espíritu de la época, pues el entonces Presidente Lagos presentó la recién vigente legislación de procedimiento como una herramienta para acelerar los trámites públicos, la denominó “Ley de Silencio Administrativo” y destacó, como avance concreto para las empresas de menor tamaño, la simplificación de los treinta y cinco procedimientos más relevantes.

De esta manera, los conceptos de eficiencia, probidad y transparencia quedaron enlazados en el origen de nuestra legislación básica procedimental. El dato no es menor, pues muestra que en Chile simplificar los procedimientos fue, desde el origen, parte de un mismo esfuerzo por una Administración más proba, transparente y eficiente. La LBPA tradujo esa aspiración en reglas concretas, pues positivizó principios directamente vinculados con el tiempo y la sencillez del procedimiento, como la celeridad, la economía procedimental, la no formalización y la inexcusabilidad, que consagra el deber de resolver, y les sumó normas que aseguran que los procedimientos terminen dentro de plazos determinados, cerrando el sistema con el silencio administrativo de los artículos 64 a 66.

Precisamente el silencio, la técnica más celebrada en 2003, es la que merece mayor reserva. Se ha advertido que el silencio, en rigor, deja el procedimiento a un lado, y con él quedan a un lado las garantías de quienes intervenían en el trámite (Aguado i Cudolà, 2001, 52), pues una real simplificación "no puede y no debe significar una renuncia" al procedimiento (Sandulli, 1998, 6). De ahí que la simplificación bien entendida consista en algo distinto, esto es, en sacar del procedimiento lo que sobra y en reforzar lo que protege al interesado, buscando otras herramientas que le den rapidez sin sacrificarlo (Aguado i Cudolà, 2001, 53). La lección conserva plena vigencia entre nosotros, donde el silencio ha tenido una aplicación práctica muy acotada y donde, pese a las garantías de plazo, la inactividad y las demoras administrativas persisten, lo que confirma que la simplificación puramente normativa, sin gestión ni control, no basta.

Una segunda generación de medidas vino de la mano de la tecnología. La Ley N° 21.180, sobre transformación digital del Estado, hizo del expediente electrónico, de la interoperabilidad y de las notificaciones electrónicas la regla general del procedimiento administrativo, en la línea de lo que la experiencia comparada denomina desmaterialización de los procedimientos, hilo conductor de políticas de simplificación tan sostenidas como los programas SIMPLEX portugueses (1). La digitalización remueve cargas documentales y de desplazamiento que ninguna reforma de plazos podía eliminar por sí sola. Asimismo, la digitalización aporta transparencia al procedimiento, pues facilita el acceso al expediente, y otorga mayor trazabilidad a las decisiones administrativas.

Actualmente vivimos la tercera generación de medidas de simplificación administrativa. Por una parte, la Ley N° 21.634, de 2023, modernizó la Ley N° 19.886 invocando la calidad del gasto público y la eficiencia, e incorporó procedimientos de contratación más ágiles junto con un robusto capítulo de probidad y transparencia, en la misma línea de 2003. Más recientemente la Ley N° 21.770, de 2025, llevó la lógica un paso más allá, pues junto con clasificar las autorizaciones sectoriales, fijar plazos máximos de resolución, permitir la tramitación paralela de permisos y centralizar su gestión en una ventanilla digital única, incorpora las denominadas técnicas habilitantes alternativas, el aviso y la declaración jurada, que en actividades de menor riesgo reemplazan el permiso previo por una habilitación inmediata sujeta a fiscalización posterior. Se trata, exactamente, del tránsito desde la autorización hacia la comunicación, técnica en la cual el particular en lugar de solicitar un permiso previo, comunica o declara a la Administración el inicio de su actividad y queda habilitado de inmediato.

Desde la doctrina española, Joaquín Tornos Mas la describió hace más de un cuarto de siglo y anticipó también sus exigencias, pues advirtió que en este esquema es el propio interesado quien debe averiguar si su actividad se ajusta a la ley, sin que un pronunciamiento previo de la Administración se lo confirme. Asimismo. Señaló que el vecino o el competidor afectado queda en una peor posición, porque ya no existe un permiso que pueda reclamar ante los tribunales, y que el sistema entero descansa en dos condiciones, que las reglas sean claras y que la fiscalización posterior funcione de verdad (2000, 71-74). El éxito de la reforma dependerá, en buena medida, de que esas condiciones se cumplan.

Finalmente, mirada en perspectiva, la simplificación administrativa chilena describe una línea continua que va desde el artículo 8 de la Ley N° 18.575 hasta la ley de autorizaciones sectoriales de 2025, pasando por el instructivo de 1998, la agenda de 2003, la LBPA y la transformación digital. Esa continuidad enseña dos cosas. La primera es que la simplificación lleva ya cuatro décadas inserta en nuestro derecho administrativo, de modo que más que una ocurrencia del debate reciente, es una exigencia que el ordenamiento jurídico administrativo formuló hace mucho tiempo y que ha ido renovando ley tras ley.

La segunda, que se deriva de la primera, es que la simplificación constituye un mandato legislativo para la Administración, una tarea permanente que debe reflejarse en su toma de decisiones cotidiana por medio de procedimientos fáciles, sencillos y poco complejos, de manera que, en la práctica, sea un logro más que un programa.

 

Referencias 

(1) Los programas SIMPLEX, aplicados en Portugal desde 2006, son planes gubernamentales periódicos de simplificación administrativa y legislativa que reúnen medidas concretas de reducción de trámites y digitalización, con seguimiento y evaluación continua (Mora Ruiz, 2013, 357).

Bibliografía

Vicenç Aguado i Cudolà (2001). Silencio administrativo e inactividad. Límites y técnicas alternativas. Marcial Pons.

Manuela Mora Ruiz (2013). La simplificación administrativa en el Derecho comparado: el ejemplo de Portugal. Revista Vasca de Administración Pública, número 97.

Real Academia Española (2014). Diccionario de la lengua española, vigesimotercera edición, versión en línea.

Maria Alessandra Sandulli (1998). Introduzione al tema, en Vera Parisio (editora), Semplificazione dell'azione amministrativa e procedimento amministrativo. Giuffrè.

Joaquín Tornos Mas (2000). La simplificación procedimental en el ordenamiento español. Revista de Administración Pública, número 151.

Gobierno de Chile y partidos políticos (2003). Acuerdos político-legislativos para la modernización del Estado, la transparencia y la promoción del crecimiento, 30 de enero de 2003.

Ricardo Lagos Escobar (2003). Discurso del Presidente de la República ante el Congreso Pleno, 21 de mayo de 2003.