El eterno retorno de la reforma al Estatuto Administrativo (por Raúl Letelier)
Escrito por Raúl Letelier Wartenberg, profesor de derecho administrativo de la Universidad de Chile.
Que el Gobierno nombre, de manera constante y cambiante, a los funcionarios de la Administración del Estado genera “efectos funestísimos” en el país, indicaba Valentín Letelier –tal vez el más importante administrativista de toda nuestra historia– en uno de sus famosos dictámenes para la Corte de Cuentas, ya en el año 1896. “Prescindiendo de que con este régimen el personal de empleados se va reclutando en atención a los intereses políticos más bien que a los de la administración, lo más grave es que los servicios públicos quedan dirigidos por funcionarios que nombrados en fuerzas de las exigencias parlamentarias, la mayor parte de las veces carecen juntamente de aptitudes y de tiempo para administrarlos" (1).
La preocupación por la idoneidad de los funcionarios ha estado siempre indisolublemente ligada a la noción de estabilidad en el empleo público. Así lo demuestra una porfiada constatación a lo largo de nuestra historia: la más evidente degradación del mérito en la función pública ocurre precisamente cuando se desdibuja la frontera entre Gobierno y Administración del Estado. Esto es, cuando la autoridad política o el jefe de servicio de turno cree poseer la facultad intuitiva para determinar –tras un par de conversaciones o algunos meses de trato– quién es idóneo y quién no para ejercer un cargo público; o quién exhibe un dinamismo meritorio frente a quién aparece sucumbido ante una supuesta desidia propia del anquilosamiento burocrático.
La separación entre Gobierno y Administración del Estado, por el contrario, encarna la forma jurídica que pretende hacer posible la existencia de un cuerpo de funcionarios que tenga la experticia necesaria para llevar a éxito las políticas públicas cualquiera sea el signo que estas tengan. Ello permite que el ejercicio de las potestades públicas responda a criterios objetivos (de esos que postergan los deseos privados y se lanzan –del lat. ob iacere– al interés público) blindando esas mismas potestades de su uso meramente ocasional o arbitrario.
Los funcionarios públicos ejercen día a día buena parte de los poderes del Estado. Y su legitimación permite precisamente hacer posible la construcción de la confianza de la ciudadanía en que ese ejercicio pueda ser considerado como racional. Es lo que, a comienzos del siglo XX el sociólogo alemán Max Weber denominó la dominación racional-legal, es decir la justificación social de que aceptemos, como comunidad, obedecer ese ejercicio de potestades bajo la premisa de una Administración encargada del “cuidado racional de los intereses previstos por las ordenaciones de la asociación, dentro de los límites de las normas jurídicas…” (2). Una burocracia estable, de este modo, legitima la aplicación del derecho y permite la confianza en este último. La historia de Chile está marcada por quiebres institucionales, por transiciones y catástrofes. Una burocracia estable permite que en estos quiebres haya un Estado que siga funcionando aun cuando las cúpulas políticas hayan cambiado drásticamente.
En un texto norteamericano, ya clásico en el estudio de la Administración, Woodrow Wilson indicaba que la Administración debe estar lejos de los vaivenes y de la hostilidad de la política. Diferenciar lo administrativo de lo político ha sido la tarea, también de siglos, del correcto diseño del Estado. “Los grandes planes de gobierno no son administración, sino política; pero la ejecución de esos planes, el llevarlos a cabo día a día, detalladamente, eso es administración. La frontera entre el estudio constitucional (o político) y el administrativo radica precisamente en el punto donde cesa la determinación de los principios y directrices generales y comienza la realización técnica y cotidiana de las mismas." (3).
Por otro lado, es verdad que aquella idea de una Administración que solo ejecuta los mandatos de la política ha sido superada en los tiempos que corren. En sociedades complejas, con regulaciones sectoriales sofisticadas y manejo de grandes volúmenes de datos, los funcionarios públicos ya no solo aplican sino implementan las decisiones de la política y muchas veces, ante conceptos legales finalistas, deben incluso darles contenido. Pero esa “politización” de la función administrativa no debe confundirse con una “partidización” de ella, tal como fue expuesto acertadamente por Niklas Luhmann (4). Por el contrario, en estos nuevos tiempos, la Administración y sus funcionarios deben transparentar con mayor fuerza las motivaciones de sus decisiones, reconocer que algunas de ellas son contingentes y a veces selectivas de bienes jurídicos y proponer con claridad los objetivos y metas que se pretende lograr con ellas. Todo esto, con mayor razón, requiere de funcionarios altamente capacitados, con un recorrido relevante en el desarrollo de sus funciones y con una fuerte lealtad funcional e institucional. Y la estabilidad en esas funciones nuevamente vuelve a ser central.
Por supuesto que es necesario modernizar el ejercicio de la función pública, entendiendo por tal la reflexión sobre qué deseos del actual Estatuto Administrativo no se han cumplido luego de décadas de funcionamiento, o en qué materias la simple facticidad ha derrotado a la regla, o qué nuevas realidades no habían sido pensadas con anterioridad, o qué rasgos culturales de nuestros funcionarios hacen inviable tal o cual regla. Pero suponer que la carrera funcionaria es el problema y que la flexibilidad laboral (o alguna de sus formas matizadas) sea la solución es sencillamente olvidar la historia y desconocer el problema central con el que por siglos la regulación jurídica de la función pública ha tenido que lidiar. La separación entre la política contingente y el funcionamiento de la Administración del Estado es y seguirá siendo el eje central del sostenimiento de un Estado sano y eficaz. Buenos funcionarios, en efecto, alertan a los gobiernos sobre las formas eficientes para lograr objetivos, les comunican los errores cometidos en el pasado, los alertan de las sobre e infravaloraciones de variables en juego en una y otra política, les recuerdan los límites legales y constitucionales de su actuación.
Cada propuesta de reforma al Estatuto Administrativo suele presentarse con las ropas de la modernización. Pero su modernidad no puede derivar del simple hecho de la época en que se propone o de los años transcurridos de la ley que se pretende modificar. También es posible que arriesguemos reeditar aquella vieja pulsión política de considerar al aparato público como una extensión disponible de la coalición gobernante, confundiendo la legítima dirección política del Estado con la captura de sus cuadros técnicos. La experiencia histórica ha demostrado una y otra vez que la mal llamada flexibilidad no produce agilidad ni dinamismo; engendra subordinación, pérdida de memoria institucional y una inevitable degradación de las capacidades estatales.
Referencias
1. Dictamen de 4 de agosto de 1896, en Larraín Dueñas, Eduardo y Díaz León, Alberto (comp.) Dictámenes de don Valentín Letelier, Santiago, Imp. La Ilustración, 1923, p. 141.
2. Weber, M. Economía y Sociedad, México: Fondo de Cultura Económica, 2002, p.173
3. Wilson, W. “The Study of Administration”, Political Science Quaterly, vol. 2. Nº 2, 1887, p. 212.
4. Luhmann, N. “Politikbegriffe und die „Politisierung“ der Verwaltung”, en Tacke, V., Lukas, E. (eds) Schriften zur Organisation 4, 2020, Springer VS, Wiesbaden, pp. 273 y sgtes.